Les servitudes d’utilité publique (SUP) sont des limitations administratives au droit de propriété et d’usage du sol, instituées par l’autorité publique dans un but d’intérêt général.

Ces servitudes dites administratives sont établies au profit de la collectivité. Elles se différencient des servitudes civiles établies pour l’utilité des particuliers (art. 649 du Code civil).

Seules les SUP affectant l’utilisation du sol sont concernées et doivent être annexées au PLU où à la carte communale, en application des articles R151-51 et R161-8.

L’annexe au livre 1er du code de l’urbanisme donne la liste exhaustive de ces servitudes, fixée par décret en Conseil d’État, qui se répartissent en 4 catégories :

Conservation du patrimoine (naturel, culturel et sportif) ;

Utilisation de certaines ressources et équipements ;

Défense Nationale ;

Salubrité et sécurité publiques.

Le représentant de l’État est tenu de mettre le maire ou le président de l’EPCI compétent en demeure d’annexer les SUP au PLU ou à la carte communale. Si cette formalité n’est pas effectuée dans le délai de trois mois, il y procède d’office.

Après l’expiration d’un délai d’un an à compter, soit de l’approbation du plan ou de la carte communale, soit, s’il s’agit d’une SUP nouvelle, de son institution, seules celles annexées au plan ou à la carte peuvent être opposées aux demandes d’autorisation d’occupation du sol.*

* A partir du 1er janvier 2020, les collectivités doivent publier leurs documents d’urbanisme dans le Géoportail de l’urbanisme afin de les rendre exécutoires. A cette même date, les servitudes d’utilité publique présentes dans le GPU seront opposables même si elles ne figurent pas en annexe du document d’urbanisme disponible en mairie.

Une servitude constitue un droit immobilier grevant un immeuble sans en modifier pour autant la propriété. Alors que l’expropriation entraîne un transfert de propriété du bien considéré.

CE, 28 octobre 2021, n° 434676

Par une décision en date du 28 octobre 2021, le Conseil d’Etat a précisé les exigences en matière d’arpentage préalables à un arrêté de cessibilité.

Le Conseil d’Etat a d’abord rappelé le principe de sa décision du 9 juillet 2018 (CE, 9 juillet 2018, n° 406696), selon lequel : « Lorsqu’un arrêté de cessibilité déclare cessibles des parties de parcelles, ce qui implique de modifier les limites des terrains concernés, un document d’arpentage doit être préalablement réalisé afin que l’arrêté de cessibilité désigne les parcelles concernées conformément à leur numérotation issue de ce document ; que le défaut d’accomplissement de cette obligation, qui constitue alors une garantie pour les propriétaires concernés par la procédure d’expropriation, entache d’irrégularité l’arrêté de cessibilité ».

Le Conseil d’Etat a considéré que lorsque sont déclarées cessibles des parties de parcelles – impliquant de modifier les limites des terrains en litige, un document d’arpentage doit être réalisé antérieurement à l’arrêté de cessibilité, et ce, afin que l’arrêté désigne les parcelles concernées conformément à leur nouvelle désignation, telle qu’elle résulte de ce document.

Toutefois, le Conseil d’Etat est venu préciser qu’il n’en résulte pas pour autant que « le procès-verbal d’arpentage doit être joint à l’arrêté de cessibilité dès lors que les annexes de cet arrêté, établies d’après un document d’arpentage, délimitent avec précision la fraction expropriée de la parcelle dans sa superficie et indiquent les désignations cadastrales de cette parcelle, ainsi que sa nature, sa contenance et sa situation ».

Cette dernière décision ne remet donc pas en cause le principe selon lequel le document d’arpentage doit bien être réalisé avant l’arrêté de cessibilité.

Mais, en l’espèce, la problématique résidait dans le fait que seul l’état parcellaire avait été joint à l’arrêté de cessibilité et non le procès-verbal d’arpentage. Autrement posé, la question était de savoir si le document d’arpentage doit obligatoirement être annexé à l’arrêté de cessibilité.

Le Conseil d’Etat a jugé que la Cour n’avait commis aucune erreur de droit en relevant que la différence de surface mentionnée dans le cadre de l’enquête parcellaire, et celle mentionnée dans le tableau joint à l’arrêté de cessibilité (différence de 8 m²) n’était pas de nature à induire les propriétaires de la parcelle  en erreur quant à la nature et aux conséquences de l’opération, compte tenu de la faible différence de métrage et de l’indication exacte des références cadastrales.

En effet, le Conseil d’Etat a considéré que l’état parcellaire annexé mentionnait bien la situation, la contenance et la désignation cadastrale du terrain initial, ainsi que l’emprise à acquérir, le surplus restant, et précisait aussi la superficie de la surface à acquérir et celle du surplus restant. Ces annexes à l’arrêté de cessibilité avaient donc été établies en considération du document d’arpentage, lequel n’avait, lui, pas obligatoirement à être joint à l’arrêté de cessibilité.

Dossier de DUP simplifiée – article R 112-5 du Code de l’Expropriation

« Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de l’acquisition d’immeubles, ou lorsqu’elle est demandée en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante et qu’il est nécessaire de procéder à l’acquisition des immeubles avant que le projet n’ait pu être établi, l’expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins :

1° Une notice explicative ;

2° Le plan de situation ;

3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ;

4° L’estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser. »

Les Collectivités peuvent acquérir des immeubles, par voie amiable ou par voie d’expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d’une action ou d’une opération d’aménagement répondant aux objectifs définis à l’article L. 300-1.

En application de l’article L. 221-1 du code de l’urbanisme, l’Etat, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, les syndicats mixtes et les établissements publics de coopération intercommunal peuvent acquérir des immeubles, au besoin par voie d’expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d’une action ou d’une opération d’aménagement répondant aux objectifs définis à l’article L. 300-1.

Le Conseil d’Etat vient de préciser les conditions d’application de ces dispositions (Conseil d’Etat, 21 mai 2014 : n° 354804)

Il a décidé qu’il résulte de ces dispositions que les personnes publiques concernées peuvent légalement acquérir des immeubles par voie d’expropriation pour constituer des réserves foncières si :

• Elles justifient, à la date à laquelle la procédure de déclaration d’utilité publique est engagée,

de la réalité d’un projet d’action ou d’opérations d’aménagement répondant aux objectifs

mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques

précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date,

• Le dossier d’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique fait apparaître la nature du projet envisagé, conformément aux dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Dans le cas d’espèce, soumis aux juges, la procédure d’expropriation concernait un ensemble de terrains en friche non équipés et non viabilisés, d’une superficie inférieure à 4 hectares, situés dans une zone destinée principalement, selon le règlement du plan local d’urbanisme de la commune, à l’implantation d’activité.

La Communauté d’Agglomération avait créé dans cette zone un parc d’activités, sur la forme d’une zone d’aménagement concertée, avant de procéder en 2006 à l’extension de ce parc d’activités en créant une deuxième zone d’aménagement concertée.

La notice explicative jointe au dossier d’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique et d’enquête parcellaire indiquait que la Communauté d’Agglomération avait pour projet, en application des dispositions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, de réserver les terrains en cause pour garantir la réalisation d’un aménagement conforme à la vocation de la zone définie par le plan local d’urbanisme, correspondant à l’extension du parc d’activités.

C’est ainsi, au regard de ces éléments, que le Conseil d’Etat a estimé que la communauté d’agglomération justifiait poursuivre une action ou une opération d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme.

La procédure d’expropriation vise à permettre à une personne publique (Etat, collectivités territoriales…) de s’approprier d’autorité, moyennant le paiement d’une indemnité, des biens immobiliers privés, afin de réaliser un projet d’aménagement d’utilité publique.

Art. 17. De la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen :

« La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité »

La procédure d’expropriation en France est un processus complexe qui comprend différentes étapes administratives et judiciaires. Tout d’abord, l’expropriant peut présenter conjointement un dossier d’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique et un dossier d’enquête parcellaire.

Ces dossiers sont transmis au préfet accompagnés d’une délibération et d’une demande d’ouverture des enquêtes conjointes.

Une fois les enquêtes terminées, et après avis et conclusions du commissaire-Enquêteur ou de la commission d’enquête, l’expropriant demande au préfet de bien vouloir déclarer d’utilité publique l’opération et cessibles les parcelles concernées.

Le préfet délivre alors l’arrêté de cessibilité et saisit le Juge de l’expropriation en lui demandant de bien vouloir prononcer l’ordonnance d’expropriation valant transfert de propriété au profit du bénéficiaire de la déclaration d’utilité publique.

Parallèlement à cette procédure administrative (DUP/Parcellaire/Cessibilité) débouchant sur une partie de la procédure judiciaire (ordonnance d’expropriation), l’expropriant peut enclencher la procédure judiciaire en fixation des indemnités.

Cette procédure est contradictoire, et le Juge de l’expropriation sera saisi aux fins de fixation de indemnités.

Evidemment, la procédure d’acquisition foncière par voie amiable peut également se dérouler pendant l’ensemble de ces phases, et ce, jusqu’à 8 jours suivant l’audience publique fixée par le Tribunal judiciaire.

Les négociations foncières par voie amiable ne constituent pas un pré-requis obligatoire à la procédure d’expropriation.

Vous trouverez ci-après un synoptique de la procédure d’expropriation incluant la phase amiable :

Logigramme de la procédure

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Face aux biens en état d’abandon, les communes disposent de la procédure de déclaration de parcelle en état d’abandon. À la différence des immeubles menaçant ruine, cette procédure ne peut être utilisée que lorsque aucune menace imminente ou à moyen terme n’est prévisible.

Le principe Le régime des biens en état d’abandon manifeste est une procédure permettant à la commune de déclarer en état d’abandon manifeste des immeubles, parties d’immeubles, et terrains à l’abandon, situés à l’intérieur du périmètre d’agglomération de la commune, dans le but d’amener leur propriétaire à faire cesser cet état. Depuis le 1er janvier 2006, une telle procédure peut également être mise en œuvre pour les voies privées assorties d’une servitude de passage public. La commune ne pourra prendre possession du bien qu’après expropriation : à défaut de réaction de la part des propriétaires, lesdits biens pourront être expropriés, soit afin de construire des logements, soit dans le but de réaliser tout objet d’intérêt collectif relevant d’une opération de restauration, de rénovation ou d’aménagement. Le régime juridique est prévu par les articles L2243-1 à L2243-4 du CGCT. Cette procédure constitue, pour partie, une alternative à la législation sur les biens vacants et sans maître et à la procédure classique d’expropriation pour cause d’utilité publique. Elle a été créée pour aider les communes dans leurs efforts de rénovation et de réhabilitation du patrimoine local. Elle permet de traiter, dans le périmètre des agglomérations, les immeubles bâtis ou non bâtis à l’abandon ou en ruine, et de favoriser leur réaménagement. La procédure des biens en état d’abandon garde son intérêt lorsque le propriétaire est connu, mais défaillant, car elle permet de l’obliger à faire des travaux ou à vendre, sans acquisition nécessaire du bien par la commune.

La procédure est engagée par le maire, et elle se déroule selon le schéma suivant :

• repérage des parcelles bâties ou non bâties dépourvues d’occupants à titre habituel et manifestement non entretenues ;
• le maire détermine la ou les parcelles concernées et recherche (dans le fichier immobilier ou au livre foncier) pour chacune de ces parcelles les propriétaires, les titulaires de droits réels et autres intéressés ;
• pour chaque parcelle concernée, le maire constate ensuite par un procès-verbal provisoire l’état d’abandon manifeste. Ce procès-verbal indique la nature des désordres affectant le bien auxquels il convient de remédier pour faire cesser l’état d’abandon manifeste.

Ce procès-verbal doit :

• être affiché pendant trois mois à la mairie et sur les lieux de situation concernés ;
• être notifié aux propriétaires, titulaires de droits réels et autres intéressés (à peine de nullité, la notification doit reproduire intégralement les termes des articles L2243-1 à L2243-4 du CGCT, et lorsqu’une de ces personnes n’a pu être identifiée, ou si son domicile n’est pas connu, la notification la concernant est faite à la mairie du lieu de situation du bien) ;
• faire l’objet d’une insertion dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. À compter de l’exécution de l’ensemble des mesures de publicité susvisées, les propriétaires disposent alors d’un délai de trois mois pour se manifester.

Trois cas sont envisageables :

• Le propriétaire ne se manifeste pas dans le délai de trois mois : le maire poursuit la procédure ;
• le propriétaire réalise les travaux mettant fin à l’état d’abandon manifeste dans le délai de trois mois : la procédure ne peut pas être poursuivie ;
• le propriétaire fait part de son intention, dans le délai de trois mois, de mettre fin à l’état d’abandon manifeste en commençant les travaux nécessaires ou en s’engageant à réaliser ces travaux dans un délai fixé en accord avec le maire, la procédure ne peut pas être poursuivie.

Toutefois, elle peut être reprise si les travaux n’ont pas été réalisés dans le délai prévu. Au terme du délai de trois mois ou, à défaut de réalisation des travaux, au terme du délai fixé pour les réaliser (si cette date est postérieure), le maire constate l’état d’abandon manifeste de la parcelle par un procès-verbal définitif. Ce procès-verbal est tenu à la disposition du public. Le maire saisit à nouveau le conseil municipal qui décide, s’il y a lieu, de déclarer la parcelle en état d’abandon manifeste et d’en poursuivre l’expropriation au profit de la commune pour une destination déterminée.

L’expropriation est poursuivie au profit de la commune, dans les conditions prévues à l’article L.2243-4 du CGCT. Elle doit avoir pour but, soit la construction de logements, soit tout objet d’intérêt collectif relevant d’une opération de restauration, de rénovation ou d’aménagement. Le maire constitue un dossier présentant le projet simplifié d’acquisition publique, ainsi que l’évaluation sommaire de son coût, qui est mis à la disposition du public, pendant une durée minimale d’un mois, appelé à formuler ses observations dans des conditions précisées par la délibération du conseil municipal. Sur demande du maire ou si celui-ci n’engage pas la procédure mentionnée au deuxième alinéa dans un délai de six mois à compter de la déclaration d’état d’abandon manifeste, le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat ou du conseil départemental du lieu de situation du bien peut constituer un dossier présentant le projet simplifié d’acquisition publique, ainsi que l’évaluation sommaire de son coût, qui est mis à la disposition du public, pendant une durée minimale d’un mois, appelé à formuler ses observations dans des conditions précisées par la délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou du département. La procédure se déroule selon les voies habituelles : saisine du préfet pour déclaration d’utilité publique après enquête publique, signature de l’arrêté de cessibilité après enquête parcellaire, puis saisine du juge de l’expropriation, afin de prononcer le transfert de propriété par ordonnance et de fixer le montant des indemnités. Si le propriétaire est inconnu, la procédure d’expropriation se poursuit normalement et le juge va, selon le droit commun, rendre l’ordonnance de transfert. L’article R 221-8 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique précise que « l’ordonnance ne peut être exécutée à l’encontre de chacun des intéressés que si elle lui a été préalablement notifiée par l’expropriant ». Cette exigence étant irréalisable à l’égard d’un inconnu, la publicité peut être effectuée par affichage de l’ordonnance à la mairie du lieu des travaux. La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000, dans son article 194, a complété l’article L411-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique en prévoyant explicitement la possibilité pour les communes de céder les biens en état d’abandon ainsi expropriés à des personnes de droit privé ou de droit public, à la condition qu’elles les utilisent aux fins prescrites par le cahier des charges annexé à l’acte de cession. Cette procédure est utile aux communes dépourvues de moyens pour lutter contre la multiplication des ruines et des biens en état d’abandon, notamment dans le centre des agglomérations. Son principal intérêt est d’inciter fortement les propriétaires défaillants, sous menace d’expropriation, à mettre fin à l’état d’abandon. Textes en vigueur Articles L2243-1, L2243-2, L2243-3 et L2243-4 du code général des collectivités territoriales Article L411-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

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